ב. שוויון הזדמנויות בהליכים מכרזיים פומביים
1. תיאור הממצאים
כשליש מהמכרזים הפומביים מתפרסמים עם ההערה “במשרה מועסק עובד”. הערה זו מתפרסמת באופן אוטומטי כאשר בעת הפרסום מועסק עובד במשרה, בין שמדובר בממלא מקום ובין שמדובר בעובד המיועד לפנות את המשרה מכל סיבה שהיא (פרישה לגמלאות, מעבר למשרה אחרת וכדומה). מתוך המכרזים המתפרסמים עם הערה, כ-16 אחוז (המהווים ארבעה אחוזים מכלל המכרזים הפומביים) הם בגין עובדים במילוי מקום המאיישים את המשרה בעת פרסומה. כשני אחוזים מכלל המכרזים הפומביים הסתיימו בבחירת עובדים שעבדו כממלאי מקום במשרה טרם פרסומה. בכ-80 אחוז מהמקרים, היו אלו זכיות במכרזים שפורסמו עם הערה שבמשרה מועסק עובד, בעיקר במערכת הבריאות. זאת מכמה טעמים: “כתוצאה מנסיבות”, “מקצוע במצוקה” “ופעלו שלא בהתאם לנוהל”. מרבית המקרים נבעו משתי הסיבות הראשונות שיש הצדקה בבסיסן.
2. תובנות
בדוח הרפורמה לשיפור מנגנוני ההון האנושי, צוין כי ממצאי דוח מבקר המדינה לשנת 2005 שעסק בנושא הצביעו על כך שביותר ממחצית מהמכרזים הפומביים שנבדקו, נבחר עובד שהועסק במשרה קודם לכן במילוי מקום.
באפריל 2015 פורסם מסמך מדיניות בנושא אצילת סמכויות להעסקת עובדים באופן זמני לצורך מילוי מקום. הבעיה העיקרית שהוצגה היא היעדרם של נתונים ממוחשבים לצורך בחינת היקף התופעה של העסקת ממלאי מקום בשירות המדינה ומידת השפעתה על הליכי המכרזים. הממצאים שהוצגו במסמך המדיניות הצביעו על ממצאים דומים, ולפיהם קרוב ל-50 אחוז מהמכרזים הפומביים במשרדי הממשלה וכ-75 אחוז מהמכרזים הפומביים במערכת הבריאות מתפרסמים עם ההערה "במשרה מועסק עובד" (בשנים 2014-2011 (.
אף כי סביר להניח כי באחוז ניכר ממכרזים אלה הסיבה לפרסום ההערה היא העסקת עובד במילוי מקום, אין בידינו נתונים מדויקים בעניין זה, ולכן קיים קושי להסיק מסקנות מבוססות.
לצורך בחינה השוואתית נוספת, נבחנו מכרזים פומביים שפורסמו בין תאריך 01/10/2014 לתאריך 31/03/2016 . נמצא כי פורסמו 3,337 מכרזים פומביים. מתוכם, 1,480 מכרזים פורסמו עם ההערה "מועסק עובד במשרה" והם מהווים 44 אחוז מכלל המכרזים הפומביים שפורסמו (יצוין כי בשנת 2015 הייתה החלטה בדבר הקפאת פרסום מכרזים).
- ממצאי המדד מלמדים על הימצאות מכרזים פומביים שבהם זכה ממלא מקום במשרה שאותה אייש קודם היציאה למכרז. נמצא כי במרבית המקרים, המכרזים פורסמו עם ההערה ש"במשרה מועסק עובד" והיו שייכים בעיקר למערכת הבריאות, בשל "מקצועות במצוקה"; אחוז מועט של מקרים בוצע שלא בהתאם להליך שנקבע בנוהל.
- ממצאי המדד מלמדים על מגמת צמצום בהיקף המכרזים הפומביים המתפרסמים עם ההערה "במשרה מועסק עובד".
- כמו כן, אנו למדים על מידה מועטה של מכרזים פומביים שבעת פרסומם היה מועסק עובד במילוי מקום.
ההסדרה החדשה נועדה למגר את התופעה של ממלאי מקום המתמודדים במכרז למשרה שאותה הם מאיישים, כדי למנוע פגיעה בשוויוניות בהליך המכרזי וכדי להפחית את הגורם המרתיע בהגשת מועמדות למכרז. זאת מאחר שהעובד ממלא המקום נתפס כבעל יתרון וכמי שסיכוייו לזכות גדולים יותר. בהקשר זה הוחרגו תפקידים שהוגדרו כמקצועות במצוקה. הממצאים מראים כי התופעה לא מוגרה באופן מוחלט אך יש מגמה של צמצום בכמות המכרזים המתפרסמים עם הערה בגין איוש על ידי עובד במילוי מקום. תופעה זו שכיחה במקצועות הבריאות שהוחרגו בעניין זה, וכן נובעת מנסיבות מיוחדות אשר לא ניתן לצפות מראש ומשכך הנוהל לא יכול לתת להן מענה.
3. המלצות
- בחינה לאורך זמן של היקף המכרזים הפומביים שמתפרסמים עם הערה בגין עובד המועסק במילוי מקום ושל היקף העובדים המועסקים במילוי מקום וזכו במכרזים.
- בחינה או חידוד ההנחיות באשר לפרסום מכרז פומבי טרם קליטת עובד במילוי מקום במקצועות במצוקה.
- ההערה "במשרה מועסק עובד", המופיעה באופן אוטומטי כשהמשרה מאוישת על ידי ממלא מקום בעת פרסום המכרז ואינה מבהירה שמדובר במילוי מקום, עלולה לפגוע בתדמית שירות המדינה שכן מועמדים עשויים להימנע מהגשת מועמדות. מומלץ לבחון את המדיניות הקיימת, לכלול סיווג של האפשרויות המחייבות הערה במכרז, לרבות עובד במילוי מקום, ולציין מפורשות את מועד פינוי המשרה ככל שמדובר במקרים אחרים, כגון עזיבה מתוכננת, חופשה ללא תשלום הצפויה להימשך יותר משלוש שנים, פרישה לגמלאות וכדומה.
ג. גמישות ניהולית
1. תיאור הממצאים
- נמצא מספר מועט של בקשות אשר הוגשו לרפרנטים בנש"מ. בקשות אלו הוגשו לנציבות כתוצאה משינוי בנסיבות המשרה. הרפרנטים העידו על בקשות נוספות שהועלו לאישורם אשר נוהלו מחוץ למערכת מרכב"ה.
- מאחר שתוכניות העבודה לשנת 2017-2016 לא תמכו במדד איכות התכנון, לא היה ניתן לבחון את אחוז המשרות שאוישו במילוי מקום שהתפנותן הייתה צפויה מראש מסך המשרות הצפויות להתפנות.
2. תובנות
חריגים אלו הוצפו על ידי המשרדים. כמות הפניות הנמוכה מעידה על כך שהנוהל נותן מענה למרבית המקרים. עם זאת, ייתכן שהדבר מעיד על שימוש מועט במערכות המידע לצורך תיעוד בקשות חריגות.
3. המלצות
במסגרת הדרישות למערכות המידע, יש לתת את הדעת על מתן מענה טכנולוגי מחייב ונגיש, לבצע הטמעה נאותה בקרב המשרדים והרפרנטים ולהגביר אכיפה של הרפרנטים.
בתוכניות העבודה לשנת 2018 ניתן ביטוי להערכות המשרדים לאיוש משרות שהתפנותן צפויה מראש. יש להמשיך במגמה זו על מנת שניתן יהיה למדוד מדד זה בעתיד.