דילוג לתוכן

תורת הבקרה, המדידה והערכת הביצועים בהון האנושי

3.1 חזון מערך הבקרה

להוות מערך בקרה היוזם, מקדם ומעצב מציאות ניהולית ותרבות ארגונית לניהול ההון האנושי בשירות המדינה ולהשבחתו למען שיפור השירות לאזרח, באמצעות שיטות ומנגנונים למדידה, להערכה וללמידה כאמצעים משמעותיים ופורצי דרך להערכת הביצועים ולשיפור מתמיד של התורה והמדיניות.

 

3.2 תפיסת הבקרה – עקרונות-על

3.2.1 מהי בקרה?

בקרה היא מנגנון ניהולי למנהלים בכל רמות הארגון שמטרתו להבטיח את איכות העשייה בהיבטי אפקטיביות (מידת השגת המטרות והיעדים של הארגון) ויעילות (היחס בין התשומות המושקעות בתהליך ובין תוצאותיו). בקרה היא תהליך ניהולי רציף שתכליתו ליזום או לחולל מהלך של תיקון או שינוי כנגזרת של הפער בין הביצוע לתכנון. לשם כך מבוצעת בקרה הן על תשומות, הן על תהליכים והן על התוצאות.

מערך בקרה מספק את התשובה לשאלות שאותן שואל כל מנהל – "מה השגנו?", "מהו הפער ביחס ליעדים המוצהרים?". בהיבט ניהול ההון האנושי, מערך הבקרה אמור לספק הן לנציבות ובכלל זה להנהלת הנציבות (לרבות הממונים והרפרנטים) והן לסמנכ"ל את המענה לשאלות – "באיזו מידה אנו מקיימים את הנורמות הנדרשות?", "באיזו מידה אנו עומדים בתוכנית שאליה התחייבנו?".

אם מערך הבקרה ישכיל לספק מענה גם לשאלת היסוד – "מהו ניהול מיטבי של הון אנושי?", הוא יוכל להוות גורם מחולל ומשמעותי, שגם מזין את התורה, יוזם שינויי מדיניות ומעדכן את התכנון עצמו.

לפיכך, מערך הבקרה נדרש לשקף את המידה שבה המשאב האנושי תורם להשגת המדיניות, היעדים ומשימות הליבה של המשרד.

לא ניתן למדוד הכול, כל הזמן. לפיכך, הגדרת הנושאים הנמדדים מהווה בעצמה גם  אמירה לגבי כל מה שאינו נמדד. מדידה עלולה להוביל להתעלמות מן התמונה הכוללת ולריכוז תשומת הלב באותם פרמטרים בודדים. לעתים השגת המדד עלולה להיתפס כחשובה יותר מהשגת היעד.

3.2.2 על ההבדל בין בקרה לביקורת

"בקרה" ו"ביקורת" הן שני מושגים השונים במהותם. באנגלית, מקובל השימוש במילה Audit כדי לתאר ביקורת ובמילה Control לתיאור בקרה. בעברית, השימוש בשורש משותף יוצר לא פעם בלבול בין המושגים.

 

מאפייני ביקורת

מאפייני בקרה ניהולית

גורם מבצע

מבוצע ע"י מתבונן מהצד – מבקר בלתי תלוי שאינו מעורב בתהליכי הביצוע של הארגון

מבוצע (מונחה) ע"י הגורם האחראי על התכנון והביצוע (המנהל), בסיוע מומחי בקרה

תוצרים

תוצר הביקורת הוא "ממצאים" המציגים פערים (ליקויים) בין המצב המצוי למצב הנדרש (לאור חוק, תקן או נורמה). ממצאים אלה מועברים להנהלת הארגון.

תוצר הבקרה הוא זיהוי של הפער בין הביצוע ובין הנורמה או התכנון (לאור תורה ונהלים או יעדים ומדדים מוגדרים) והנעת פעילות מתקנת – קרי החלטות ניהוליות לתיקון הביצוע, התכנון ולעתים אף המדיניות (המגדירה את הנורמה) עצמה.

שיטת ביצוע

מבוצעת בכל פעם בנושא אחר (נושא במיקוד) במודל של "פרויקט" חד פעמי.

תהליך ניהולי רציף ורחב ("מקצה לקצה") של כלל מרכיבי העשייה הארגוניים (בהתאם לדרג המבצע את הבקרה).

גורם מבוקר

הביקורת בודקת "קלה כחמורה" – לעתים אף באופן מדגמי.

כחלק מהיותה מנגנון בלתי תלוי ("משקיף מהצד") היא בוחנת את כלל המערכות והמנגנונים בארגון.

הבקרה מתמקדת ב"פארטו" (80/20[1]) של העשייה בהתאם למיקוד הניהולי.

לפיכך, הבקרה מהווה תמונת-ראי של מדיניות ההנהלה כפי שגובשה בתכנון. בהיעדר נורמה (תורה מוגדרת, מדיניות ותכנית סדורה), אי אפשר לבצע בקרה!

 

הן בבקרה והן בביקורת מבוצע תהליך של הערכה ושל השוואת המצוי אל מול הרצוי. עם זאת, אפשר לזהות את ההבדלים ביניהן במאפיינים הבאים:

מינהל תקין מחייב קיומו של מבקר פנים. למבקר הפנים ייעוד משלו המוגדר בחוק ואין לבלבל בינו ובין מערך בקרה שלו תכלית שונה ואחרת.

מערך הבקרה, כדי שיהווה כלי ניהולי אפקטיבי, לא יכול להסתפק רק בחתכי רוחב במבט-על או בביצוע בדיקות מדידה נקודתיות. מערך הבקרה צריך לאפשר למינהל לבצע בחינת עומק בנושא כזה או אחר. בשל כך, מערך הבקרה עושה שימוש גם בשיטות המאפיינות ביקורת ("פרויקט" עומק המאפשר זיהוי ובירור של בעיות שורש בנושאים שבמיקוד) כאחד ממנגנוני הבקרה.

 

3.2.2 הבקרה בשירות ההון האנושי – עקרונות-על  

דוח ועדת הרפורמה[2] מציג כמה עקרונות-על המהווים מסגרת רעיונית למערך הבקרה:

  • בקרה, לא ביקורת – דגש על תהליכי בקרה רציפים ודינמיים, שיש עמם הכוונה לשינויים או שיפורים כדי לשפר את תפקוד הארגון.
  • בקרה ככלי לשיפור תהליכי הביצוע – בקרה המתמקדת בהוראה ובהנחלה, לא בענישה, בדגש על שיטות בקרה תומכות ומכוונות, המדגישות למידה והפקת לקחים לצורך שיפור מתמיד.
  • בקרה כמזינה את התורה – הבקרה מציגה את הקיים בשטח (ובפרט פערים) ובכך מייצרת היזון חוזר וסגירת מעגל מול תהליכי התכנון, גיבוש המדיניות והבניית הידע והתורה המקצועית.
  • "סגירת חורים" ולא "תפיסת עכברים" – התמקדות בזיהוי ובתיקון של תהליכים שמובילים לסטיות מנהלים ומסטנדרטים ולא במציאת "אשמים".
  • בקרה מערכתית ואחריות משותפת – האחריות לתהליכי הבקרה תשולב הן בפעילות נציבות שירות המדינה (בהובלת אגף הבקרה ותוך התבססות על מערך הרפרנטורה ועל מומחי התוכן בתחומים שעליהם הם אמונים) והן כחלק בלתי נפרד מהאחריות הכוללת המוטלת על מנכ"ל המשרד, על סמנכ"ל מינהל ומשא"ן ועל הדרגים המקצועיים.
  • כלי הבקרה הם חלק ממערך הבקרה – תנאי לאצילת הסמכויות למשרד הוא קיומן של תרבות תכנון ובקרה ובשלות לקבלת תפיסת הבקרה במשרד, לצד כלים טכנולוגיים מתאימים שיגובשו בנציבות, לשם שיפור יכולות הבקרה בניהול ההון האנושי.
  • יש בקרה גם בלי אצילה – תהליך הרפורמה ואצילת הסמכויות מהווים קטליזטור להקמתו ומיסודו של מערך בקרה לניהול ההון האנושי בשירות המדינה. עם זאת, מערך הבקרה יאפשר קיומה של בקרה איכותית בכלל עולמות התוכן שבהם עוסקת נציבות שירות המדינה.
 

[1] עיקרון "פארטו" הוא כלל אצבע, שנוסח על ידי הכלכלן האיטלקי וילפרדו פארטו וגורס כי בתופעות רבות, 80% מהפעילות מקורם ב-20% מהגורמים הפעילים. העיקרון מכוון למיקוד תשומת הלב הניהולית בעיקר (אותם 20% מהפרטים).

[2] מתוך דוח ועדת הרפורמה, ירושלים, יוני 2013 – עמודים 217-215.

סימנייה